泰政发〔2017〕15号 泰安市人民政府关于推进市以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见

    信息来源:2017-12-22

各县、市、区人民政府,市政府各部门,省属以上驻泰各单位:

  财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容,是建立健全现代财政制度的必然要求。为深入推进市以下财政事权和支出责任划分改革,加快构建事权和支出责任相适应的政府间财政关系,推进政府治理体系和治理能力现代化,根据《山东省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见》(鲁政发〔2017〕3号),现结合我市实际,提出如下实施意见。

  一、划分市以下财政事权和支出责任的基本原则
  全面贯彻落实省政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见,坚持中国特色社会主义道路和党的领导,坚持财政事权由中央决定,坚持有利于完善社会主义市场经济体制,坚持法治化规范化道路,坚持积极稳妥统筹推进,先在市以下财政事权和支出责任划分上突破,加快形成统一领导、法治规范、权责明晰、运转高效的财政体系,为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件,为加快建设富裕文明幸福新泰安奠定坚实基础。
  财政事权和支出责任划分改革要在坚决维护中央权威的基础上,处理好中央与地方、改革创新与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系,准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏,加强上下级之间、同级部门之间的协同合作,形成合力,确保改革扎实推进。具体划分要注意把握以下几项原则:
  合理界定政府与市场边界。正确处理政府与市场、政府与社会的关系,合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式,将应由市场或社会承担的事务,交由市场主体或社会力量承担;将应由政府提供的基本公共服务,明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级。
  体现基本公共服务受益范围。市以下财政事权划分应使基本公共服务受益范围与政府管辖区域基本保持一致,按职责做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障。体现市级对全市性事务进行调控管理以及受益范围覆盖全市的基本公共服务一般由市级负责,地区性基本公共服务由县(市、区)负责,市内跨区域的基本公共服务由市与县(市、区)共同负责。
  兼顾政府职能和行政效率。结合市以下现行政府职能配置和机构设置,发挥县(市、区)政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势,将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为县(市、区)的财政事权,激励县(市、区)政府主动作为、提高效率。信息比较容易获取和甄别的全市性基本公共服务宜作为市级财政事权。
  实现权、责、利相统一。适宜由市级承担的财政事权执行权要上划,加强市级的财政事权执行能力;适宜由县(市、区)承担的财政事权决策权要下放,避免市级部门代县(市、区)决策事项,保证县(市、区)有效管理区域内事务。要明确共同财政事权市与县(市、区)各自承担的职责,将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在市与县(市、区)间作出合理安排,做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。
  注重支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则,确定各级政府支出责任。对属于市级并由市里组织实施的财政事权,原则上由市级承担支出责任;对属于县(市、区)并由县(市、区)组织实施的财政事权,原则上要下放,由县(市、区)承担支出责任;对属于市与县(市、区)共同财政事权,根据基本公共服务的受益范围、影响程度,区分情况确定市与县(市、区)的支出责任以及承担方式。
  坚持法治规范透明公开。根据中央和省统一部署和改革实施进程,逐步实现市以下财政事权和支出责任划分规范化,让行政权力在法律和制度的框架内运行。已确认和划分完毕的财政事权和支出责任,要及时向社会公开,切实保障社会公众的知情权、监督权。

  二、市与县(市、区)财政事权划分的主要内容
  在中央统一制度框架内,根据中央、省授权,市以下财政事权划分由市委、市政府统一确定,对不合理及管理交叉的政府间财政事权划分进行调整,逐步形成清晰的市与县(市、区)财政事权清单。
  (一)明确界定市级财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向,加强市级在实施经济调控、维护统一市场秩序、体现社会公平正义、保持全市经济社会稳定、推动区域协调发展、促进全市基本公共服务均等化等方面的财政事权,将市级承担的区域性事务下划县(市、区)。强化市级财政事权履行责任,市级财政事权原则上由市级直接行使。市级财政事权确需委托县(市、区)行使的,报经市委、市政府批准后,由有关职能部门委托县(市、区)行使。市级委托县(市、区)行使的财政事权,受委托县(市、区)在委托范围内,以委托单位的名义行使职权,承担相应的法律责任,并接受委托单位的监督。
  要逐步将全市发展战略规划、市域经济管理、跨区域重大疫病防治和重大突发公共卫生事件处置、跨区域食品药品安全保障、环境监测等,体现市级调控职能、维护市场统一、促进区域协调发展、保障全市重大战略实施的基本公共服务,确定或上划为市级财政事权,进一步提高全市性公共服务供给保障水平。
  (二)保障县(市、区)履行财政事权。加强县(市、区)政府公共服务、社会管理等职责。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由县(市、区)提供更方便有效的基本公共服务确定为县(市、区)的财政事权,赋予县(市、区)政府充分自主权,依法保障县(市、区)的财政事权履行,更好地满足当地居民基本公共服务需求。县(市、区)的财政事权由县级政府行使,市级对县(市、区)的财政事权履行提出规范性要求,并通过制度的形式予以明确。
  要逐步将社会治安、道路交通安全管理、市政基础设施和公用事业、农村公益事业、学前教育、高中教育、辖区内公共卫生服务、适用技术推广应用、地方文化遗产保护、农村公路建设维护、辖区内环境保护和污染治理等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为县(市、区)的财政事权,发挥县(市、区)政府干事创业的积极性,因地制宜更好地满足区域性公共服务的需要。
  (三)规范理顺市与县(市、区)共同财政事权。对难以明确区分受益范围、但有公共需求且有利于促进全市经济社会协调发展的公共服务,应当明确为市与县(市、区)共同财政事权。针对当前市与县(市、区)共同财政事权过多且不够规范的情况,应逐步规范理顺市与县(市、区)共同财政事权,并根据基本公共服务的受益范围、影响程度,按照财政事权的构成要素、实施环节,分解细化各级政府承担的职责,避免由于职责不清造成互相推诿。
  要逐步将义务教育、中等职业教育、科技成果转化、科学技术普及、基本公共文化服务、国家和省市级文化遗产保护、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、食品药品安全、就业、社会救助、养老服务、粮食安全、防汛抗旱救灾、脱贫攻坚、农业特色产业及重大技术推广、农业综合开发、全域旅游发展、城乡规划编制与实施、跨区域重大项目建设维护、跨区域环境保护与治理、跨区域水源地保护等体现市级宏观调控意图、跨地区且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为市与县(市、区)共同财政事权,并明确各承担主体的职责。
  随着改革的不断深入,市与县(市、区)共同财政事权应逐步减少。考虑到我市区域间发展不平衡以及市以下财政体制改革仍未完全到位的实际情况,在2020年改革基本完成之前的过渡期内,有些虽属县(市、区)事权但关系广大人民群众切身利益和全市经济社会发展关键环节以及市委、市政府鼓励发展的领域,继续作为市与县(市、区)共同财政事权管理,市级主要采取以奖代补方式承担部分支出责任,以确保市委、市政府重大决策部署的贯彻落实。
  (四)建立财政事权划分动态调整机制。根据国家政策调整和客观条件变化,建立健全市与县(市、区)财政事权动态调整机制。市直相关职能部门和县(市、区)级政府要根据中央、省、市有关规定,结合改革推进中发现的问题,及时对市与县(市、区)财政事权划分提出调整、补充和完善建议。对新增及尚未明确划分的基本公共服务,要根据财政事权划分原则,充分考虑经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况,将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担,将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为市级财政事权、县(市、区)财政事权或市与县(市、区)共同财政事权。
  建立财政事权划分协调机制,市以下财政事权划分争议由上一级政府裁定,其中涉及市与县(市、区)财政事权划分争议的由市政府裁定。

  三、完善市与县(市、区)支出责任划分
  根据调整规范后的市与县(市、区)财政事权划分清单,进一步完善市与县(市、区)支出责任划分,努力做到财政事权与支出责任相适应。
  (一)市级财政事权由市级承担支出责任。属于市级的财政事权,应当由市级财政安排经费,市级各职能部门和直属机构不得要求县(市、区)安排资金。市级财政事权如委托县(市、区)行使,市级要通过专项转移支付安排相应经费。
  (二)县(市、区)财政事权由县(市、区)承担支出责任。属于县(市、区)的财政事权原则上由县(市、区)通过自有财力安排。对县(市、区)政府履行本级财政事权、落实支出责任存在的收支缺口,除部分公益性资本项目支出可依法通过地方政府债券等资金安排外,主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。县(市、区)财政事权如委托上级政府机构行使,县(市、区)政府应负担相应经费。
  (三)市与县(市、区)共同财政事权区分情况划分支出责任。根据基本公共服务的属性,体现公民权利、涉及全市统一市场和要素自由流动的财政事权,如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等,可以根据全市统一标准和县(市、区)财力状况,由市与县(市、区)按一定比例分别承担支出责任;对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权,如市内跨地区重大基础设施项目建设、食品药品安全监管、环境保护与治理、公共文化等,根据财政事权外溢程度,由市与县(市、区)按比例或市级给予适当补助方式承担支出责任;对市与县(市、区)有各自机构承担相应职责的财政事权,如科技研发、职业教育、干部教育等,市与县(市、区)各自承担相应支出责任;对市级承担监督管理、出台规划、制定标准等职责,县(市、区)承担具体执行等职责的财政事权,市与县(市、区)各自承担相应支出责任。

  四、保障和配套措施
  推进政府间财政事权和支出责任划分改革,涉及面广、政策性强,必须通盘考虑、加强协调、统筹推进,确保改革顺利实施。
  (一)协同推进相关领域改革。财政事权和支出责任划分与政府机构改革、行政审批制度改革、事业单位改革以及教育、社会保障、医疗卫生等相关领域改革紧密相连、不可分割。要将市以下财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革紧密结合起来,既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件,又将财政事权和支出责任划分改革体现到各领域改革中,形成良性互动、协同推进的局面。
  (二)清理规范资金配套政策。对市级现行专项资金配套政策逐项进行清理、甄别,未经市委、市政府批准的一律予以取消。今后除按规定由市与县(市、区)共同承担支出责任的事项外,上级在安排专项转移支付时,不得要求下级政府安排配套资金,不得将下级财政投入情况作为上级资金分配的前置条件。
  (三)完善市以下收入划分和转移支付制度。根据省与市地方收入划分改革总体要求,在保持现有市与县(市、区)财力格局总体稳定的前提下,进一步理顺市以下财政收入分配关系,加快形成财力与事权相匹配的财政体制。完善市以下转移支付制度,清理规范与财政事权划分不相匹配的转移支付项目,增强财力薄弱县(市、区)政府履行财政事权和支出责任的能力。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付,对保留的专项转移支付进行甄别,属于县(市、区)财政事权的划入一般性转移支付。
  (四)积极促进区域基本公共服务均等化。以市与县(市、区)财政事权和支出责任合理划分为基础,明确各级政府主体责任,强化政府提供基本公共服务的主导作用,加快城乡基本公共服务制度一体化建设,加大公共资源向农村、欠发达地区和弱势群体倾斜力度,加强基层公共服务机构设施和能力建设,逐步缩小地区间、不同群体间收入差距,促进基本公共服务均等化。
  (五)及时推动相关部门职责调整。各级要结合政府间财政事权调整,进一步理顺部门职能,实现本级事权在部门间科学、清晰、高效配置。要按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则,逐步调整、规范部门职责分工,妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题,处理好市级政府垂直管理机构与县(市、区)政府的职责关系,为更好履行政府公共服务职能提供保障。

  五、职责分工和实施步骤
  (一)职责分工。各级党委、政府要加强组织领导,明确部门职责分工,统筹各方力量,确保市以下财政事权和支出责任划分改革取得实质进展。市财政、机构编制部门主要负责组织、协调、指导、督促推进市以下财政事权和支出责任划分改革工作。各职能部门要落实部门主体责任,根据中央、省和市委、市政府改革部署,在广泛征求有关部门和县(市、区)意见的基础上,研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案,按程序报请市委、市政府批准后实施。在改革实施过程中,有关部门要妥善处理市以下财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项,积极推动完善相关制度建设。
  (二)实施步骤。2017年,加快推进市以下财政事权和支出责任划分改革,力争在所有民生领域取得突破性进展。其中,省直有关部门研究提出分管民生领域财政事权和支出责任划分具体实施方案两个月内,市直相关部门提出我市落实意见(具体分工附后),由市财政局会同市编办等部门汇总并按程序提报市委、市政府批准后实施。
  2018年,结合中央和省改革部署,在经济调控、市场监管等方面以及其他公共服务领域,全面开展市以下财政事权和支出责任划分改革。其中,2018年9月底前,市直有关部门研究提出改革意见,11月底前由市财政局会同市编办等部门汇总后按程序提报市委、市政府批准后实施。
  2019~2020年,结合中央和省改革进展情况,对市以下改革进行调整完善,形成较为成熟稳定的市以下财政事权与支出责任划分框架和分级财政事权项目清单,为基本建立现代财政制度奠定坚实基础。
  附件:2017年民生领域市以下财政事权和支出责任划分改革分工表
  泰安市人民政府
  2017年12月11日
 
 
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